“十四五”规划:新增数字经济指标,突出民生福祉

来源:《中国发展观察》2021年第6期

近日,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(下称规划纲要)发布,设定了未来我国五年经济社会发展的20项主要指标,并提出到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的远景目标。

相比“十三五”规划纲要,“十四五”主要指标的诸多变化释放出高质量发展强信号,也更加凸显新发展理念、新发展格局的要求。对于主要经济指标的新变化、新内涵、新要求,《中国发展观察》杂志记者邀请相关领域专家进行了深度解读和探讨。

规划未设GDP增速目标,以定性表述代之

过去,国内生产总值(GDP)一直是衡量国家经济发展情况的重要指标,然而纵览“十四五”规划纲要,一个显著的变化就是,规划未设GDP增速目标,代之以“经济运行保持在合理区间,各年度视情提出经济增长预期目标,全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”的定性表述。这在五年规划历史上属于首次。

国家发改委副主任胡祖才在国新办发布会上说,“十四五”时期,通过多方面衔接测算,GDP增速保持在一定速度是有把握的,但考虑到这五年内外部环境仍有较大不确定性,不设定一个具体的量化增速目标,有利于更积极、主动、从容地应对各类风险挑战,增强发展的灵活性。

中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员刘向东在接受《中国发展观察》杂志记者采访时表示,把GDP作为主要经济发展指标予以保留,同时并不设置具体的年均增长目标,而是以定性表述为主,突出强调增长的质量和效益。在不确定性增强的背景下不刻意追求增长的速度,并不是不要增速,其中隐含了定量表述,既可以由2035年的远景目标倒推得到,还可以由失业率、能耗强度、碳排放强度等相关指标关联推导得到。其中,强调劳动生产率增速目标就是更加关注效率的提升,即便在适龄劳动人口呈现下降趋势下,仍努力促使经济增速在潜在经济增长率附近波动。

在中国社会科学院经济研究所研究员肜新春看来,“十四五”规划纲要之所以未提出具体GDP增速目标,而以定性表述代之,具体有几个方面考虑:一方面,增加政策的弹性空间,世界经济全球化、一体化联系越来越密切,中国经济受外部因素的影响也在增大,新冠疫情让世界经济按下暂停键,基于对未来不确定性的担忧,保持政策的灵活性具有理论和实践基础,也能赢得民众的理解;另一方面,“保持在合理区间”,意味着中国的经济增长基础扎实,潜力巨大,这个信心来源于2020年我国2.3%的经济增速,成为全球唯一实现正增长的主要经济体。另外,2021年的财政赤字安排为3.2%,表明相关经济政策相机抉择的能力加强,应对经济挑战的举措更加稳妥有效。

刘向东说,“虽然我国经济长期向好的基本面没有改变,但从发展趋势看,‘十四五’时期内外部环境的不确定性依然较大,而融入世界经济体系的中国经济遭受的外部挑战更加显著。在新的发展环境和条件下,要增强经济发展的韧性,提高发展的质量和效益,还需要保持一定合理的经济增速。特别是到2035年实现经济总量或人均收入较2020年翻一番,意味着十五年经济潜在增长率至少维持在5%以上,实际经济增速至少维持在4.7%以上水平。”

肜新春认为,在多重因素的考量之下,6%以上的经济增长可能是政策的应有之意,8%以上的增速也不一定是中国经济增长的上限。

刘向东表示,未来10至15年,我国经济维持5%左右的中高速增长是有条件的。经过改革开放40多年的积累,我国物质基础雄厚,人力资源丰富,市场空间广阔,发展韧性强劲,社会大局稳定,继续发展具有多方面优势和条件。现阶段只要继续深化供给侧结构性改革,坚持扩大内需战略,强化科技战略支撑,扩大高水平对外开放,是能够确保经济运行在合理区间的,全面实现高质量发展指日可待。

2035年人均GDP达到中等发达国家水平

乘势而上,“十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。在远景目标设置上,规划纲要提出,到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平,中等收入群体显著扩大。当前我国离这一目标还有怎样的差距?这需要我国的经济每年实现怎样的增速才能达到预期目标?

肜新春介绍,对于中等发达国家水平,学界目前通常用量化的方法列出当代全部发达国家的名录,依照人口发展指标、经济发展指标、社会发展指标、生活质量指标、教育水平指标、创新能力指标、信息化程度指标、生态化程度指标这8个指标大类,将每个发达国家逐项指标的平均值填入,再用特别设计的算法求出这些国家的“总平均集合”,来代表“中等发达国家”水平。中等发达国家的人均GDP不是固定不变的,而是逐年动态变化的。按照标准来看,人均GDP超过2万美元,算是步入发达国家的行列,但这个标准仅仅是“最低标准”。以世界银行、国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)和联合国等四个国际机构的标准平均值来看,加入中等发达国家这个“大家庭”,人均GDP应在2.5万美元左右。

“我国人均GDP已经连续两年突破1万美元。根据国家统计局对外公布的数据,2020年我国国内生产总值(GDP)为101.5986万亿元,稳居世界第二位。人均GDP站上11000美元的新台阶。”肜新春说,从静态来看,15年以后要达到中等发达国家水平,人均收入要翻一番,超过2万美元,这需要在15年中维持4.7%的增速。

在刘向东看来,实现这一目标关键在于保持一定的经济增速。除此之外,还要考虑平均汇率的变化。如果人民兑美元汇率达到6.0左右的水平,到2035年我国人均GDP有望达到3万美元以上。总之,到2035年要达到中等发达国家水平,首要是保持经济稳定健康发展,也就是保持合理的经济增速。

此外,根据学界标准,中等收入群体是指三口之家收入在10万到50万元人民币的人群,目前我国这一群体的规模大约为4亿人。肜新春认为,中国应争取用十年左右时间实现中等收入群体倍增,中等收入群体将增长到8亿至9亿人,占总人口60%以上。而要进一步扩大中等收入群体,需要综合施策,多措并举,政策着力点应在发挥市场主体作用、扩大就业、提供劳动者素质及城镇化发展等方面。“十四五”时期要坚持经济发展就业导向,注重缓解结构性就业矛盾,重点促进高校毕业生、农民工、困难人员就业创业,扩大公益性岗位安置,帮扶残疾人、零就业家庭成员就业,支持和规范发展新就业形态。

他强调,提高劳动者收入是扩大中等收入群体的重要基础。要不断提高劳动者受教育程度,提高教育质量,增强职业技术教育适应性,深化产教融合、校企合作,扩大技术技能人才队伍。健全就业公共服务体系、终身职业技能培训制度,培养更多高水平工程师和高技能人才,加强对农民工的技术培训。新型城镇化是推进人口和经济集聚、扩大中等收入群体的重要载体,应持续释放新型城镇化巨大潜力。发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈,使之成为扩大内需、聚集产业、增加就业的重要支撑;着力推进以县城为重要载体的城镇化建设;深化户籍制度改革,加快农业转移人口市民化进程。

主要指标合理加减,民生福祉更突出

“十四五”规划纲要的指标设置与高质量发展指标体系进行了充分对接,体现了新发展理念的要求。规划纲要共有22类33个指标,设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5大类20项主要指标,较“十三五”规划纲要大幅减少,且调整幅度不小。减少了户籍人口城镇化率、服务业增加值比重、科技进步贡献率、农村贫困人口脱贫、城镇棚户区住房等指标。

刘向东表示,主要原因在于“十三五”时期设置的有些指标已经不适应新阶段发展的需要,其中农村贫困人口脱贫、城镇棚户区住房等指标已经在“十三五”时期顺利完成。户籍人口城镇化率只是涉及户籍制度改革问题,并不能充分反映城镇化发展的方向和质量,只需关注常住人口城镇化率即可。服务业增加值比重已经不能突出反映“十四五”时期高质量发展的特征,类似的指标还有科技进步贡献率。科技创新也已由注重数量转向注重质量,除了研发强度方面保持较高增速外,在创新产出方面更强调高价值发明专利拥有量,而科技进步贡献率已不能充分反映现阶段对高质量创新的要求,因此有必要调整聚焦在更能反映新发展阶段特征的指标上来。

“值得注意的是,在经济的实际运行过程中,以房地产、金融等为代表的服务业,出现了超前发展的迹象,有可能影响制造业等实体经济的发展。自中美贸易摩擦以来,中国制造业的产业链、供应链面临着严峻的挑战,疫情发生后,全球产业链、供应链正在重构,我国在很多基础关键领域还存在诸多‘卡脖子’的短板。比如,不少核心零部件、元器件、关键原材料、关键工艺等方面存在着基础不牢的问题。这使得我国更加重视实体经济领域,尤其是制造业面临的问题。”肜新春坦言。

近年来,制造业增加值占GDP比重出现了快速下滑趋势。2010年制造业占GDP的比重是40%,2017年降到33.9%,如今已降到30%以下。反观欧美各国,却大都在推动“再工业化”。肜新春强调,中国应警惕服务业比例过快上升和实体经济比例过快下降,以及由此而来的结构“转型”但却未“升级”的情况。这也是“十四五”规划取消服务业增加值占比指标的原因之所在,就是希望加大力度发展实体经济、发展制造业尤其是高端制造业。

除了大幅做“减法”,规划纲要还进一步做“加法”,更加突出民生福祉类指标,有七个指标占比超过1/3,为历次五年规划最高,覆盖了就业、收入、教育、医疗、养老、托育等各民生领域,新增了千人执业医生、千人3岁以下婴幼儿托位数等民生指标,粮食综合生产能力、能源综合生产能力等国家安全类指标。城镇调查失业率控制在5.5%以内、基本养老保险参保率提高到95%、劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年、高中阶段教育毛入学率提高到92%以上、高等教育毛入学率提高到60%……刘向东说,“这一个个数字目标背后充分体现了把改善民生福祉放在更加突出的重要位置。”

创新居要位,数字经济成新动能

创新登上“十四五”时期的重要战略地位,规划纲要明确提出,坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。并提出一系列明确的具体指标,如战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。不仅如此,规划纲要还将数字经济部分单列一篇,首次提出数字经济核心产业增加值占GDP比重这一新经济指标,并明确要求我国数字经济核心产业增加值占GDP的比重要由2020年的7.8%提升至10%。

无锡数字经济研究院执行院长吴琦表示,近年来,在政策扶持和市场推动下,我国数字经济迅猛发展,已成为全球第二大数字经济体。根据中国信息通信研究院统计,我国数字经济规模从2005年的2.62万亿元增加到2019年的35.8万亿元,数字经济占GDP的比重从2005年的14.2%提高到2019年的36.2%。特别是产业数字化作为实现数字经济和实体经济深度融合发展的重要途径,是当前数字经济的发展重点,也是我国经济结构调整和产业转型升级的主阵地。根据中国信息通信研究院的测算结果,2019年,数字产业化增加值为7.1万亿元,而产业数字化增加值达到28.8万亿元,占数字经济总规模的比重80.2%,相比2005年的49.1%,增加了31.1个百分点。从这个意义上来说,数字经济核心产业增加值占GDP比重这一新经济指标具有现实重要性和长远意义,有利于对数字经济发展及其对经济的作用进行准确度量,推动经济高质量发展。

“可以说,数字经济正成为中国经济加速复苏的新动能。”刘向东说,此阶段规划以数字经济核心产业增加值占GDP比重取代笼统的服务业增加值比重或互联网普及率,意味着“十四五”时期要加快数字化发展,打造数字经济新优势,更能突出反映新发展阶段的产业结构优化调整加速,更加强调通过产业数字化和数字产业化带动经济高质量发展趋向。

在数字经济推动下,我国经济发展的质量和效益确也在不断提升。吴琦认为,一方面,随着制造业智能化、自动化水平的提升,制造业服务化趋势日益凸显,逐步由单纯的制造企业向“制造+服务集成”方向转型升级,第二产业对于劳动力的需求随之逐步减少;另一方面,从数字经济对三大产业的渗透来看,服务业的渗透比例显著高于农业和工业。数字经济与服务经济的融合发展催生了大量新业态和新就业形态,带动第三产业就业快速增长。

在这个转变过程中,还面临一些问题和挑战。吴琦进一步分析道,一是数字经济概念内涵和核算方法尚未统一,国内不同研究团队在测算我国数字经济的规模时,采取了不同的测算口径,导致测算的结果差异较大,不利于准确理解整体经济形势并适时调整产业路径。与此同时,国家统计局也将“研究数字经济增加值核算方法”列为2021年的重点任务之一。二是“重短期利益轻长久发展、重市场轻研发”的理念,导致我国部分关键技术和核心零部件自主研发能力不足,严重依赖于进口,特别是芯片、工业软件等领域。数字技术的竞争已成为国际竞争的制高点,美国等国家以国家安全保障和知识产权保护为名,对我国数字技术的引进、应用和研发、创新造成了较大阻力。三是受政策法规、市场机制等因素影响,数据要素市场发展较为滞后,在数据确权、开放、流通、交易方面还有待进一步完善。四是数字经济在促进经济社会发展的同时,人工智能、大数据等数字技术也可能带来一定的风险和挑战。比如,人工智能通过大数据发现并总结人们行为的规律,引导人们做出相应的干预策略。此外,数字经济发展也面临一系列结构性问题的挑战,比如区域和城乡之间的发展不均衡,软硬件的发展不均衡,消费互联网和产业互联网的发展不均衡,青年人和老年人之间的数字鸿沟等。

刘向东认为,我国发展的突出问题是创新能力不足和碳排放约束的挑战。为此,“十四五”期间,要统筹打好关键核心技术攻坚战和全社会脱碳转型攻坚战。他建议,要实现科技的自立自强,强调产业链的自主可控,解决高质量供给的动力源问题;创新导向的产业升级既要把技术创新作为产业链现代化升级的主攻方向,解决产业链高级化、智能化、完整性的问题,提升供给体系的韧性和质量,同时还要增强供给体系对国内需求的适配性,特别是以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求,解决供给体系的有效性问题。

“十四五”时期乃至更长时期,按照中央制定的战略方针,我国要紧紧围绕实现高水平自立自强来深化改革,围绕畅通经济循环深化改革,围绕扩大内需深化改革,围绕实行高水平对外开放深化改革,围绕推动全面绿色转型深化改革,特别是重点围绕创新链、产业链和供应链的融合畅通深化供给侧结构性改革,切实面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,继续加强基础研究、应用研究和科技成果的转移转化,打造基于产业链、供应链的创新创业生态,进一步提高产业核心竞争力。这样既可解决产业发展的内生动力问题,也可解决高质量供给对需求的适配性问题。

在吴琦看来,还要加强顶层设计,制定数据开放共享的政策法规,推动数据要素市场化配置;要着力破解数字经济的不平衡不充分发展的问题,推动资源向重点领域和薄弱环节倾斜。

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