剑指美国科技巨头 欧盟公布数字领域两大立法草案

来源:《21世纪经济报道》2020年12月17日

在经历数月公众咨询后,欧盟委员会主席冯德莱恩终于赶在上任第一年年末总结之际,对互联网巨头祭出“最严”立法。

12月15日,欧盟委员会正式启动立法程序,向欧盟立法机构欧洲议会及欧盟理事会提交了《数字市场法》和《数字服务法》草案。市场相信,欧盟在数字经济上的立法具有标杆性质,可以复制到其他国家和地区,《数字市场法》直接威胁苹果、谷歌、亚马逊、脸书在内的美国互联网巨头。

中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建对南方财经全媒体记者表示,欧盟委员会这一举措反映其争夺数字经济话语权的欲望,然而在接下来的立法过程中,两个法案面临的市场阻力不同,《数字市场法》可能需要进行较大调整。

《数字市场法》剑指科技巨头

《数字服务法》是冯德莱恩2019年竞选纲领的一部分,而《数字市场法》则是本次配套推出的法案。曾主导制裁谷歌、亚马逊和Booking.com的欧盟委员会执行副主席玛格丽特·维斯塔格,主导了上述法案的起草。她于15日表示,《数字服务法》是一份适用于欧盟统一市场的法案,主要为了维护数字经济的安全性和透明度,而《数字市场法》则针对被称为“守门人公司”(gatekeepers)的网络巨头,以维护市场的公平与开放。

由于具有反垄断意味,《数字市场法》立即引起实体经济和资本市场的双重关注。在15日美国股市盘中交易时段,亚马逊、谷歌、Booking.com、脸书曾一度大跌,它们涉及搜索引擎、网上购物、社交媒体、在线旅游等多重领域。

《数字市场法》提出“守门人公司”的概念,是指体量大、影响大、占据不可撼动地位的互联网公司,且在市场用户和众多商企之间形成三方阻隔,成为企业接触客户绕不过去的通道。《数字市场法》建议对不守法的“守门人公司”进行经济制裁,该法依次提出三重惩罚:第一重是罚款,最高占全球年营业额的10%;第二重是惩罚性缴费,最高占日均营业额的5%;第三重是额外措施,其中更是包括剥离业务这样的严厉手段。

然而,之前市场预期将出现的“税收”重头戏,却没有出现在草案当中。欧盟委员会表示,数字税将独立于《数字服务法》,作为另一份法案出现。

欧盟委员会在内部的《影响评估报告》中称,在欧盟层面上进行数字服务立法是必要的。考虑到互联网平台的跨国性,单一欧盟国家的行动难以发挥效力,在欧盟层面的行动可以防止立法碎片化以及减少监管成本。

欧盟委员会还表示,本次草案在此前的公众咨询中获得良好反馈,其中一些欧洲企业、创业公司呼吁需要一些“非对称规则”以令它们能获得成长机会,包括有能力进行数字平台的创新和投资。政府估计,本次立法可令跨境数字贸易规模提升1%至1.8%。

“适应数字经济”是冯德莱恩领导的欧盟委员会提出的六大“优先事项”其中一项。欧盟上一份针对数字经济的正式法律是20年前推出的《电子商务指引》(E-Commerce Directive)。欧盟委员会认为,最近的20年里,数字经济深刻改变了欧盟的经济和社会,尤其一些网络平台巨头的出现具有重大影响。

立法或面临阻力

当前,全球主要经济体都在针对互联网巨头加强反垄断监管,然而多数国家目前暂以行政手段进行个案监管。由于欧盟释出“立法”手段,有别于行政手段,位于华盛顿的智库机构战略与国际研究中心(CSIS)在11月10日发表的前瞻报告中指出,欧盟政府此举是采取了一项“决意反美的监管攻击”。

该报告称,欧盟这两个法案具有“变革性的影响”,将改变美国科技巨头在欧洲接触5亿用户的商业模式。然而,报告反对这两个法案的立法逻辑,指出在美国反垄断是否能真实监管在数字经济中急速扩张的公司,这一问题还存在争议。然而,欧盟急于在没有证据支撑的情况下推出立法,目的是维护“科技主权”。

报告认为,《数字市场法》是一种“先验性质”的法律(在监管者没有市场实质伤害的情况下先行提出一些禁止性要求),这对于发展变化很快的行业是不适合的。《数字服务法》实际上最终会伤害欧洲自身的科技创新力。

除欧盟外,近期澳大利亚政府也采取了立法手段进行数字经济监管。12月9日,澳大利亚财政部代表政府提出《新闻媒体和互联网平台强制议价法案》草案,将强制新闻机构和互联网平台就新闻内容分发进行价格商议,该草案目前正在澳大利亚议会的审读过程中。

中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建认为,《数字市场法》还面临较大的立法阻力。一方面,欧盟成员国内部利益不均,或有个别国家因期望受惠于美国高科技企业,而提出相左意见;另一方面,这个法案也可能反过来制约欧洲科技巨头的诞生。

崔洪建指出,欧盟在过去十多年的数字经济发展浪潮中,错失发展机会,导致今时今日在龙头企业中没有一席之地,不仅落后于美国,也落后于中国。因此,这次的法案,更多反映欧盟内部对于孵化欧洲科技企业的意愿。

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