应将数据跨境流动嵌入国际贸易投资协定

来源:《经济参考报》2020年12月04日

数字经济时代,数据不仅是重要的资源和生产要素,更成为一国基础性的战略资产与国家竞争力的核心。当前,世界各国政府大都倾向于通过强化产业政策促进本国数字经济与数字贸易的发展,与此相关的跨境数据流动的政策考量也成为新一轮国际贸易规则中前沿议题和国家战略博弈的焦点。

互联网的全球普及与数据流的日益增长正在改变传统世界经济与国际贸易的形态,使数字产品和服务成为主要输出品,进而形成数字贸易。十多年来,数据流动对全球经济增长的贡献早已超越以商品、服务、资本、贸易、投资为代表的传统形态。研究显示,2009年至2018年,全球跨境数据流动对全球经济增长贡献率高达10.1%。

当前国际上对数据跨境流动内涵与外延界定主要包括两类:一类是数据跨越国界的传输、处理与存储;另一类是尽管数据尚未跨越国界,但能够被第三国主体进行访问。因此可见,跨境数据流动不可避免地会引发数据的全球属性与主权属性之间的冲突。

近年来,随着各国对数据跨境流动的意义和影响的认识日益深入,国际社会既认识到跨境数据流动带来的巨大收益,也意识到可能对国家安全和个人隐私造成的巨大冲击。总体而言,美国等发达国家强调跨境数据自由流动立场,但围绕“数据主权”,出于对数据资源的保护、国家安全的需要以及防止行政权、司法权落空等目的,跨境数据流动所涉及的“跨境数据传输”、“数据本地化存储”、“数据隐私保护”等重大议题的国内监管与国际规则制定也呈现出新趋势和新特点,进而可能演变为一场新的国际经贸博弈。

跨境数据流动对一国数字主权与数字治理将形成以下几方面挑战:一是数据治理相关问题。数据作为一种重要的战略资源,无论个人还是国家拥有,都要纳入到主权范围里面考虑。数据存到国外,云计算跨越国境,权力如何让渡和管理?均涉及一个司法和立法体系,长臂管辖权,这对一国数字治理规则与法律框架都会形成新挑战;二是基础设施相关问题。例如,一国数据可能存放在他国“云”中,一国数字基础设施也同时服务于多个国家,高度的全球相互依赖性,确立实质性国家安全审查和对基础网络的常态化安全监管变得更加困难;三是冲突管理相关问题。跨境数据流动涉及更多一国边境内措施,如包括知识产权的保护、商业信息窃密、跨国金融欺诈、平台治理、数据合规、数字服务税等问题的国际政策协调合作,甚至涉意识形态等数字内容服务等之间的冲突,因此基于信任的政策协调至关重要。

各国围绕跨境数据流动领域的博弈日趋激烈。例如,2018年8月美国政府公布的《美国出口管制改革法案》就特别规定,出口管制不仅限于“硬件”出口,还包括“软件”。此外,美国《外国投资风险审查现代化法》的一项关键内容在于扩大管辖权,对于涉及“关键技术”“关键基础设施”“关键或敏感数据”的美国企业做出的特定非控股外国投资,也均被纳入安全审查范围。

面临更趋复杂和严峻的数字竞争,特别是各主要国家借助数据战略尤其是法律制度设计强化数据治理、数据资源控制的新态势,我国应立足于维护数据主权,兼顾数据保护和数据流动的平衡立场,加快建立完善数据保护法律体系,以及跨境数据治理的监管与管辖制度。考虑到短期内各国无法形成相互协调的数据流动政策体系,我国应将数据跨境流动相关政策深度嵌入双、多边的贸易投资谈判中,积极争取数据跨境流动合作的话语权和主动权。

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